1. В последнее время в юридическом сообществе, в том числе в Российской академии правосудия, активизировались различные направлении обсуждения и легализации в том или ином виде основ уголовной (уголовно-правовой политики) страны и, в частности, ее судебных аспектов. 1 Важными современными и своевременными катализаторами этого процесса явились разработка под эгидой Общественной палаты в 2012 году проекта Концепции уголовно-правовой политики Российской Федерации и проведение в ноябре 2013 года в Совете Федерации под председательством В.И. Матвиенко парламентских слушаний «Совершенствование законодательства в сфере уголовно-правовой политики». По результатам парламентских слушаний, в ходе которых проект названной Концепции в целом получил поддержку, были приняты соответствующие рекомендации и сформирована рабочая группа по совершенствованию законодательства криминального блока.
С учетом непосредственного участия в указанных мероприятиях, остановлюсь на некоторых межотраслевых, в том числе судебных, аспектах современной уголовной политики.
2. Суд, выполняющий правозащитную роль, если и не выступает органом борьбы с преступностью, но, безусловно, является одним из государственных субъектов противодействия преступности, системного воздействия на нее. В том числе со своими криминологическими, предупредительно-восстановительными, воспитательными функциями. 2 Однако это не означает, что суды способны выполнять все задачи по типу скорой помощи: и медико-социальной реабилитации, и лечения больных наркоманией, и практической реализацией конкретных мер медицинского, воспитательного, контрольного и иного характера. Между тем, в последнее время на суды пытаются возложить или переложить все больше подобных функций.
Как всегда, верны классики в том, что лучшая уголовная политика — это политика социальная, а мудрый законодатель, подобно естествоиспытателю, не изобретает законов, а только формулирует их, отражая в них реально существующие общественные отношения (многообразные, комплексные, межотраслевые). Современный мониторинг Федеральным Собранием, Министерством юстиции РФ состояния отечественного законодательства и предварительные неутешительные выводы – наглядное тому подтверждение. Всеми ветвями власти отмечается, что в уголовно-правовой политике страны накопилась масса противоречий и непоследовательности, что законодательство в этой сфере утратило системность и нуждается в тщательной криминологической экспертизе. 3
Участники упомянутых парламентских слушаний констатировали, что развитие законодательства в сфере борьбы с преступностью, обеспечение законности, безопасности государства, организация расследования уголовных дел, должны осуществляться в единой согласованной системе, во взаимосвязи с основными направлениями государственно-правовой политики, главной задачей которой должна стать защита прав и свобод граждан. «Уголовно-правовая политика не догма, и не может формироваться вне меняющегося экономического или социального контекста, — отмечала В.И. Матвиенко. Однако при ее совершенствовании необходимо сразу же четко задать цели и приоритеты, к ее реформированию надо подходить крайне аккуратно, системно и последовательно».
Так что изменений предстоит немало, не только в уголовном законодательстве, но и на межотраслевом уровне. А материально-правовой, отраслевой основой для этой работы способен выступить имеющийся проектКонцепции уголовно-правовой политики Российской Федерации. Документ подготовлен при участии представителей судов, Российской академии правосудия, опубликован и в целом получил положительную оценку. На него в Общественную палату поступило более сотни отзывов, в том числе положительные отзывы Верховного Суда и Генеральной прокуратуры РФ. 4
Такая Концепция, согласно проекту, должна представлять собой основанную на Конституции РФ систему официально принятых в государстве положений, определяющих сущность, цель, приоритеты и критерии эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в области защиты личности, общества и государства от преступных посягательств средствами уголовного законодательства. Проект концепции не является планом законодательных работ, но в современных условиях представляется необходимым средством противодействия фрагментарному, бессистемному законотворчеству и заслуживает нормативной легализации. Например, на уровне указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства, по типу имеющихся аналогичных концепций (к примеру, стратегии национальной безопасности, концепции экономической, информационной, продовольственной, экологической, общественной безопасности, безопасности жизнедеятельности, концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года и др.). Отдельные направления уголовно-правовой политики хотя и содержатся в некоторых из упомянутых нормативных актов, но носят там дополнительный и фрагментарный характер.
Предлагаемая Концепция может стать основой для упорядоченного планирования законопроектной и иной нормотворческой работы, для систематизации деятельности в уголовно-правовой сфере многочисленных (более 700) и недостаточно скоординированных субъектов законодательной инициативы. На ее основе возможно дальнейшее корреспондирующее совершенствование взаимосвязанных уголовно-процессуальных, оперативно-розыскных, уголовно-исполнительных и организационно-управленческих аспектов государственно-правового воздействия на преступность.
Однако для того, чтобы такую Концепцию сделать жизнеспособной и реализуемой, чтобы она действительно заработала, нужны усилия многих институтов. Пока же ситуация такова, что по инициативе профильного Комитета Совета Федерации создана и функционирует межведомственная рабочая группа по изучению состояния следующих шести направлений уголовной политики: уголовно-правовая политика, уголовно-превентивная, уголовно-розыскная политика, уголовно-процессуальная, уголовно-исполнительная политика, уголовно-организационная политика). В числе ее первоочередных вопросов — устранение очевидных пробелов и противоречий в действующем правовом регулировании, которые выявлены в практике, в том числе судами, в частности, при подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ.
3. В качестве одной из действенных мер возможного повышения качества законотворчества не первый год предлагается разработка закона о порядке подготовки и принятия федеральных законов. Сложная нормотворческая деятельность не может регулироваться лишь внутренними и изменчивыми Регламентами палат Федерального Собрания. И вроде бы все с этим согласны: председатели профильных комитетов, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Как и с тем, что законы в сфере уголовной юстиции нужно править реже и планово, хотя бы 2 раза в год, т.е. 1 раз в законодательную сессию. Сложно практически, на местах обеспечить презумпцию знания закона, единство, стабильность, правовую определенность правоприменения, если наиболее важные законы меняются ежемесячно, причем порой разновекторно, биполярно, а число законодательных инициатив в части изменения УК РФ превышает количество рабочих дней в году.
За период действия российского УК в него внесено более 3,5 тысяч изменений, а в УПК — около 1 тысячи изменений. Ежегодно Верховный Суд РФ дает отзывы на примерно 220 законодательных инициатив уголовно-правового характера (и еще примерно столько же – неофициальных ответов). Причем в последние 2-3 года эти цифры увеличились в разы, а подавляющая часть законодательных инициатив не поддерживается.
Для объективности надо сказать, что в административной сфере изменений еще больше (в 2 раза): первоначально КоАП РФ насчитывал порядка 240 статей, а сейчас – около 700. Последнее обстоятельство помощник Президента РФ — начальник Государственно-правового управления Л.И. Брычева в выступлении в Госдуме охарактеризовала как катастрофическое. А в качестве примера спешности и непроработанности законодательной инициативы привела пример разрекламированного уголовно-процессуального законопроекта об объективной истине.
Для актуализации проблемы уместен еще один наглядный показатель. В 2012 году в Конституционный Суд РФ всего поступило 18.745 обращений, из них 6.541 — по всей обширной тематике конституционного статуса личности, включая трудовые, жилищные, вопросы, социальную защиту, здравоохранение, избирательные права, гражданство. А по вопросам конституционности норм уголовной юстиции (т.е. уголовного права и процесса) принято примерно такое же число обращений – около 6 тысяч (5990) — весьма показательная цифра в контексте мониторинга законодательства.
4. Системное противодействие преступности также предполагает мониторинг устройства и деятельности всей системы правоохранительных органов, с повышением роли координирующего государственного органа в рассматриваемой сфере, которым продолжают выступать органы прокуратуры. В последние годы произошли известные ограничения надзорных функций прокуратуры (от возбуждения уголовного дела и контроля за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий до стадии исполнения приговора, исполнительного производства), что в целом не способствовало повышению режима законности. В настоящее время понимание этой проблемы имеется, принимаются определенные меры по восстановлению ряда прежних полномочий прокуратуры (в частности, единой системы статистической отчетности о преступности и т.п.). Деятельность в этом направлении заслуживает поддержки в целях повышения координирующей роли и ответственности органов прокуратуры в сфере воздействия на преступность. Ни на какой другой орган эта функция не может быть возложена.
5. С концепцией уголовной политики связан уголовно-исполнительный аспект проблемы. Недостаточное количество соответствующих европейским стандартам мест содержания под стражей, отложенный характер наказаний в виде ареста и принудительных работ, низкая исполняемость, в том числе по финансово-экономическим и организационным причинам, принудительных мер медицинского и воспитательного характера, а также штрафов, включая кратные штрафы за коррупционные преступления (с санкциями до 500 млн. рублей), ограниченные возможности применения исправительных работ и обязательных работ (ввиду проблем с трудоустройством в ряде регионов), частичная безработица в местах лишения свободы не способствуют эффективности действующей системы наказаний.
В этой связи, а также в целях экономии возможно исключение из системы наказаний ареста (за исключением ареста военнослужащих) и отложенных до 2017 года принудительных работ. Целесообразно силы и средства перераспределить на повышение исполняемости не связанных с лишением свободы наказаний в виде исправительных, обязательных работ и ограничения свободы.
В целом в связи с произошедшим с 1996 года видоизменением содержания и порядка назначения практически всех видов наказаний (от штрафа до лишения свободы), в том числе с учетом положений ст.56, ч.2 ст.69 УК РФ нуждается в переосмыслении вся система («лестница») уголовных наказаний, правила их соотношения и зачета.
Кроме того, в настоящее время практически полностью отсутствует правовое регулирование межотраслевых вопросов исполнения принудительных мер медицинского и воспитательного характера, иных мер уголовно-правового характера: в УИК таких норм нет, а специальные законы не разработаны.
С учетом современной международной обстановки нельзя не вспомнить об отсутствии должного внимания к правовому обеспечению военной безопасности государства. До сих пор не криминализированы в соответствии с ч.3 ст.331 УК РФ воинские общественно опасные деяния военного времени и боевой обстановки, не разработаны иные составы преступлений против порядка мобилизации, обеспечения режима чрезвычайного, военного положения, военного времени. Суворовский принцип «учить войска тому, что необходимо на войне» актуален и для военной юстиции. В советский период отечественной истории юрисдикция этих органов распространялась от Кубы до Вьетнама. В этой связи, в том числе ввиду необходимости воссоздания трех новых военных судов в Крыму, принятое прежде решение о девоенизации военно-судебной подсистемы представляется преждевременным. 5
6. Не меньшую актуальность представляют уголовно-процессуальные аспекты уголовной политики. Применение уголовного закона возможно только в уголовно-процессуальной форме. Усложнение, изменение материального закона неизбежно влечет корреспондирующие изменения и уголовно-процессуальной процедуры, в том числе судебной. И наоборот, издержки в уголовно-процессуальной сфере негативно влияют на качество применения уголовного закона, они сами по себе могут порождать угрозы юридической безопасности.
В этой же связи следует обратить внимание на некоторые новационные (не альтернативные, как особые порядки или суд присяжных, а императивные) формы уголовного судопроизводства. Сейчас в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ даже по умершим обвиняемым в случае несогласия с обвинением его родственников дело подлежит судебному рассмотрению с вынесением итогового решения, поскольку только суд может признать лицо виновным в преступлении (хотя бы и посмертно). Кроме того, исходя из аналогичных позиций Конституционного Суда РФ, расширяется непростая форма судопроизводства в порядке ст. 125-1 УПК РФ, по которой подлежат рассмотрению жалобы лиц, не согласных с прекращением в их отношении дел на досудебных стадиях по нереабилитирующему основанию декриминализации.
В целом, с учетом формальной усложненности и правового дуализма (англо-саксонского и европейского) отечественного уголовного процесса заслуживают внимания предложения по устранению его перегруженности, по его упрощению (не упрощенчеству), в том числе в части приближения как к европейским стандартам, так и к населению. Известные элементы кризиса мировой уголовной юстиции докатились и до нас: в стремлении обеспечить права обвиняемого остались слабозащищенными права потерпевших и других участников процесса. Однако сейчас наблюдается другая крайность: при новации не допрашивать в судах разных инстанций несовершеннолетних и малолетних потерпевших в то же время обязать всех потерпевших выступать участниками судебного разбирательства в стадии исполнения приговора: при решении вопросов об условно-досрочном освобождении, замене неотбытой части наказания более мягким и т.п.
Уголовный процесс, его ход и возможные варианты, альтернативы его результатов должны быть понятны не только юристам, но и всем гражданам.
Существующий в УПК РФ повышенный уровень процессуальных гарантий по целому ряду направлений, к сожалению, не исключает решений ЕСПЧ против Российской Федерации по мотивам невыполнения нами же установленных повышенных стандартов. А решениями ЕСПЧ не всегда довольны не только мы, но и Испания, Италия, Германия, Великобритания и др.
Судебная и прокурорско-надзорная практика свидетельствуют о том, что целесообразна унификация стандартов и устранение ведомственных рассогласований оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной деятельности более 10 федеральных органов предварительного расследования (под единым надзором прокуратуры). Например, там, где есть законодательные возможности применения примирения и иных оснований освобождения от ответственности, не нужно в угоду ведомственной статистике доводить такие дела обязательно до суда. Только по нереабилитирующим основаниям суды прекращают все больше, ежегодно более 220 тысяч уголовных дел (причем около 100 тысяч из них – направленных для рассмотрения в особом, сокращенном порядке), т.е. каждое четвертое-пятое из числа переданных в суд. Хотя органы расследования сами вправе по закону их прекратить.
Или посредством многократно повторяющихся контрольных закупок и иных оперативно-розыскных мероприятий одно преступление неправильно и незаконно превращать в их множественность с демонстрацией соответствующего роста статистических показателей работы, например ФСКН.
Примирение (медиация), досудебное урегулирование конфликтов, споров — это один из многократно высказанных трендов современной правовой политики. И не только потому, что каждый один судодень дорого обходится государству (это около 30 тысяч рублей). Кстати, до 2003 года в УК РФ существовала и не вызывала проблем с применением ст.77 УК об освобождении от ответственности вследствие изменения обстановки — за впервые совершенное преступление небольшой или средней тяжести. Сейчас эта норма помещена в ст.80-1 УК РФ и ее применение существенно ограничено, поскольку она теперь выступает основанием освобождения не от ответственности, а от наказания — только судом.
Имеются и другие резервы освобождения от ответственности на досудебных стадиях, в том числе в силу малозначительности, привлечения к административной ответственности.
7. Верховный Суд и его Председатель В.М. Лебедев неоднократно высказывали позицию относительно повышения размера криминообразующих простых, т.е. неквалифицированных хищений, который сейчас в соответствии со ст.7.27 КоАП РФ составляет 1 тысячу рублей. Последний раз такое предложение прозвучало на подведении итогов в феврале 2014 г. Депутатами внесен законопроект о повышении размера административного хищения до 2,5 тысяч рублей, ожидаем его прохождения.
Некоторые другие уголовные проступки небольшой тяжести (за которые по закону нельзя назначить лишение свободы) также возможно перевести в разряд административных правонарушений, сокращая УК РФ и уголовно-процессуальную подсудность. Это тем более уместно в свете расширяющихся полномочий административного судопроизводства и ожидаемого Кодекса административного судопроизводства.
В этой же связи требует обсуждения вопрос о допустимости и значении административной преюдиции для привлечения к уголовной ответственности и о судьбе неоднократности в качестве квалифицирующего признака преступлений. Как известно, при принятии действующего УК РФ законодатель отказался от административной преюдиции, которая в настоящее время возвращена в ряд составов преступлений (ст. 151-1, ст. 178 УК РФ, в законопроектах). Несмотря на исключение в 2003 году из УК РФ положений о неоднократности, этот вид множественности представлен в ст.154 и 180 УК РФ.
8. Не облегчает, а усложняет судебную работу необходимость рассмотрения ряда взаимосвязанных вопросов в стадии исполнения приговора в различных отраслевых процедурах. Так для того, чтобы разрешить ходатайство об изменении режима административного надзора в связи с изданием более мягкого закона необходимо вначале в уголовном судопроизводстве, в порядке исполнения приговора, применить ст.10 УК РФ об обратной силе закона, изменить приговор, в том числе, возможно, категорию преступления. А затем уже в другом судебном заседании, по правилам ГПК РФ изменять условия административного надзора. При этом, как констатировал Конституционный Суд, административный надзор последствием уголовного наказания или повторным наказанием не является, в сферу уголовно-правовых отношений не входит, а выполняет превентивную функцию.
Прежде, до 1996 года, административный надзор существовал в ИТК РСФСР и особых проблем из-за этого не возникало. Сейчас, видимо, наиболее оптимальным его местом будет Кодекс административного судопроизводства, а не ГПК РФ.
Еще один пример касается ходатайств об отсрочке или рассрочке гражданского иска по уголовному делу: иск, как известно, рассматривается по правилам ГПК РФ, но в нем отсрочки и рассрочки не предусмотрены. В то же время в порядке исполнения приговора по УПК РФ возможны отсрочка или рассрочка приговора, но и применительно к определенным категориям осужденных и конкретным наказаниям.
Таким образом, как видно, постоянно приходится обращаться к взаимосвязи известной триады: материальное право – судоустройство – судопроизводство.
9. Продолжает оставаться методологически значимой и порой незаслуженно порицаемой проблема дискреционных полномочий (усмотрения) суда на всех стадиях и не только при индивидуализации наказания. Между тем, усмотрение суда — необходимый институт и атрибут всякой судебной системы. 6 («Закон – всеобщ, случай – единичен…»).
Однако практика «усмотрительного» применения, в частности, положений части 6 ст.15 УК РФ о возможности изменения категории преступления судом получает больше негативных, чем позитивных оценок: и обоснованность, и исполнимость, и эффективность спорны. В этой связи суды общей юрисдикции, Верховный Суд РФ, выступают за то, чтобы впредь отказаться от этой нормы.
Данное обстоятельство, в свою очередь, обусловливает необходимость вернуться к важному вопросу о зависимости уголовно-правовых последствий совершения преступления не от общего критерия их категории, а от индивидуального критерия – вида и размера назначенного наказания, как это имело место в УК РСФСР.
10. В целом законотворчество в сфере уголовной юстиции должно основываться на базовых принципах, в том числе криминализации и декриминализации, пенализации и депенализации, экономии уголовно-правовой репрессии, учета реальных возможностей исполнения правовых норм в конкретных социально-экономических условиях, включая учет их финансовой затратности и обоснованности. А для наглядности можно привести примеры (от противного) в виде домашнего ареста и залога. Только спустя 10 лет удалось нормативно определить орган (ФСИН) и механизм применения меры пресечения в виде домашнего ареста, а также понизить в целях большей применяемости размер залога.
11. Эти и другие постулаты выстраданы веками и отказываться от них оснований не имеется. Они и сегодня остаются основными ориентирами в современной правовой политике.
Обозначенные вопросы заслуживают дальнейшей разработки на законодательном, правоприменительном и теоретическом уровнях, но главное – на уровне профессиональном. В это переходное время все нуждаются в хорошей, в том числе исторической, преемственности. То, что уже наработано, востребовано, согласовано, то нужно сохранять и развивать. В далекой и недавней истории были этапы правового романтизма и идеализма, нигилизма и волюнтаризма. При опоре на правовой реализм будут основания для сдержанного оптимизма.
Контактная информация: otdelup_rap@mail.ru
Ключевые слова: уголовное право, уголовная политика, межотраслевые аспекты современной уголовной политики.
Статья продолжает серию публикаций журнала, посвященных основам современной уголовной политики. Анализируется проект Концепции уголовно-правовой политики Российской Федерации сквозь призму ее межотраслевых аспектов. Обосновывается идея о межотраслевом характере уголовной политики российского государства. С учетом позиций Верховного Суда РФ и личного опыта автора, заместителя Председателя Верховного Суда РФ в отставке, специально выделяются и исследуются судебные аспекты уголовной политики. Предлагаются некоторые первоочередные меры, направленные на взаимосвязанное совершенствование уголовного, уголовно-исполнительного и уголовно-процессуального законодательства в целях на устранения имеющихся правовых неопределенностей и повышения эффективности судебной практики.
ЛИТЕРАТУРА:
- См., например: Пудовочкин Ю.Е. Уголовно-правовые основы уголовной политики // Российское правосудие. 2013. № 5(85). С.78-86; Петухов Н.А., Мамыкин А.С. Состояние судебной системы Российской Федерации и основные направления ее развития// Там же. С.8-20; Судебно-правовая реформа 1860-х гг. в России и современное уголовно-процессуальное право (к 150-летию принятия Судебных Уставов 1864 г.) III Международная научно-практическая конференция РАП, 10-11 апреля 2014 г.
- Толкаченко А.А., Кадолко К.А. Криминология и судебная власть. К вопросу о криминологических функциях правосудия// Российский криминологический взгляд. 2006. № 2.
- Замахина Т. Совет Федерации. Сенаторы хотят пересмотреть уголовную политику. Кодексы на ревизии // Российская газета. 2013. 19 ноября; Куликов В. Правоведы предлагают избавить Уголовный кодекс от «резиновых» статей. Хорошая посадка // Там же. 2014. 21 марта.
- См., например: Лебедев В.М. Предисловие. Комментарий к Уголовному Кодексу Российской Федерации/ под ред. В.М. Лебедева. — 13-е изд., перераб. и доп.- М., 2013. С.8.
- Подробнее см.: Петухов Н.А. Записки военного юриста: военные суды России. — М., 2010.- С.12-13 и др.
- См. об этом, например: Барак Аарон. Судейское усмотрение. Пер. с англ. — М., 1999; Кауфман М.А. Пробелы в уголовном праве и судейское усмотрение. — М., 2009; Папкова О.А. Усмотрение суда. — М., 2005; Толкаченко А. Пределы судебного усмотрения при назначении уголовного наказания. // Уголовное право. 2010. № 4. С.58-63 и др.
Толкаченко Анатолий Анатольевич, главный научный сотрудник отдела уголовно-правовых исследований РГУП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации